Watebeheerplannen (WBP)

Waterschappen leggen in watebeheerplannen vast welke doelen zij willen realiseren.

Hoe beschermen we ons gebied nog beter tegen overstromingen
Hoe zorgen we dat ons watersysteem beter is voorbereid op extreem weer?
Hoe geven we ruimte aan recreatie en natuurontwikkeling?
Hoe werken we aan een gezonder watersysteem voor mens, dier en plant?
Hoe schoon willen we het water op onze rioolwaterzuiveringen maken?
Hoe kunnen we anderen een bijdrage laten leveren aan waterdoelen?

Handreiking waterbeheerprogramma

De unie van waterschappen heeft een handreiking waterbeheerprogramma’s opgesteld.

Klik om toegang te krijgen tot Handreiking-waterbeheerprogrammas.pdf

Het schrijven en vaststellen van waterbeheerprogramma’s heeft verplichte onderdelen en gewenste onderdelen afhankelijk van de regio.

De handreiking is opgebouwd uit 4 delen: het eerste hoofdstuk is ‘Wat moet?’ wettelijk en beleidsmatig in hoofdstuk 2, ‘Wat willen we?’ in hoofdstuk 3, ‘Wat mag?’ in hoofdstuk 4. In hoofdstuk 5 volgen aanbevelingen ten aanzien van het KRW–gedeelte van het WBP. Hoofdstuk 2 behandelt de wettelijke kaders. Hoofdstuk 3 bevat zaken waarvan veel waterschappers vinden dat deze thuis horen in het WBP en hoofdstuk 4 bevat nuttige tips en voorbeelden van andere waterschappen, ‘food for thought’ voor de ontwikkeling van het eigen WBP.1 In hoofdstuk 5 zijn aanbevelingen opgenomen die naar voren zijn gekomen in interviews met experts (binnen en buiten waterschappen) ten aanzien van het KRW-gedeelte in het WBP

2. Wat moet?

Dit hoofdstuk beschrijft de aspecten die verplicht zijn in het WBP. Ingegaan wordt op de wettelijke eisen (voortvloeiend uit de Omgevingswet, de Europese waterrichtlijnen en de provinciale omgevingsverordening) en zelf vastgestelde beleidsmatige doel- stellingen en maatregelen alsmede de planMER. Het algemeen bestuur van het waterschap stelt, voor de watersystemen die bij het waterschap in beheer zijn, een WBP vast (art. 3.7 Ow). Door programma’s op te stellen kunnen waterschappen de omgevingsvisie operationeel maken (afd. 3.2 Ow). In het WBP is het beleid uitgewerkt voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud van de fysieke leefomgeving ofwel, wat de waterschappen betreft, de watersystemen. Daarbij bevat een programma maatregelen om aan omgevingswaarden te voldoen of om andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken (art. 3.5 Ow). Algemeen geldt dat het WBP op alle aspecten van het water- systeembeheer ziet (met uitzondering van het rioleringsbeheer – als onderdeel van het waterketenbeheer – en de drinkwaterzorg). Voor derden verschaft het WBP inzicht in de wijze waarop het waterschap zal omgaan met het water in het beheergebied in de programmaperiode. Het WBP bindt alleen de eigen organisatie en schept (nog) geen juridische rechten of verplichtingen. Het waterschap is bevoegd af te wijken van wat is vermeld in het, mits gemotiveerd.

Een omgevingsvisie geeft een integrale langetermijnvisie waarin de hoofdlijnen zijn opgenomen van de huidige kwaliteit van de fysieke leefomgeving, de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming en behoud van het grondgebied, en de hoofdzaken van het voor de fysieke leefomgeving te voeren integrale beleid (art 3.1 Ow). Tot de fysieke leefomgeving moeten vanzelfsprekend ook de watersystemen worden gerekend (zie art. 1.2, lid 2 Ow). Waterschappen stellen geen omgevingsvisie op vanwege het integrale karakter hiervan, maar zij moeten wel worden betrokken bij het opstellen hiervan (art. 2.2 Ow).

2.1 DE OMGEVINGSWET
Onder de Omgevingswet verandert het waterbeheerplan in een WBP. Van belang is dat de inhoud van beide overeenkomt en dat de wetgever hier geen veranderingen heeft beoogd. Het grootste verschil is dat de hoofdlijnen van het watersysteembeleid een plek krijgen in het Omgevingswet-instrument ‘omgevingsvisie’. Het gevolg daarvan is dat dit onderdeel strikt genomen niet langer in het WBP terug hoeft te komen. De inhoud van het WBP bestaat voor waterschappen, naast specifieke bepalingen die samenhangen met de Europese richtlijnen (opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving [Bkl]), uit:4 de uitwerking van de waterbeheeraspecten van het regionale watersysteem. Deze paragraaf is grotendeels ontleend aan Sterk Consulting, beantwoording juridische vragen over het waterbeheerprogramma onder de Omgevingswet, Leiden 4 februari 2019, gemaakt in opdracht van Unie van Waterschappen. Zie MvT Omgevingswet, Kamerstukken II, 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 447. Zie ook J. van Kempen I. Kraak, H. Verbeek en D. van Zwieten-Seip, in: J.M. Havekes, P.J. de Putter en W.J. Wensink (eindredactie), Wegwijzer van Waterwet naar Omgevingswet, Wolters Kluwer, Alphen aan den Rijn,
2018, p. 189: “de verplichte inhoud van dit programma is gelijk aan de verplichte inhoud van het huidige waterbeheerplan.” Naast de specifieke Bkl-bepalingen (zie de paragraaf hieronder) is er een algemene inhoudsbepaling voor (alle) programma’s in art. 3.5 Ow: “Een programma bevat, mede voor de uitoefening van de taken en bevoegdheden, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, voor een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving:
a. een uitwerking van het te voeren beleid voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud daarvan,
b. maatregelen om aan een of meer omgevingswaarden te voldoen of een of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken.”

Uit het voorgaande wordt de plaats in de beleidscyclus (zie toelichting instrumenten Omgevingswet in bijlage 1) van het programma verder verduidelijkt. Het programma is namelijk een uitwerking van de omgevingsvisie.5 De verwijzing naar art. 2.1, eerste lid Ow is bedoeld om aan te geven dat het waterschap zijn taken en bevoegdheden (vanzelfsprekend) uitoefent met inachtneming van de Waterschapswet. een programma van de maatregelen en voorzieningen, in aanvulling op en ter uitwerking van wat in het regionale waterprogramma is opgenomen over maatregelen, onder vermelding van de bijbehorende termijnen, aanvullende toekenning van functies aan de regionale wateren, voor zover het regionale waterprogramma voorziet in de mogelijkheid daartoe,

‘Andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving’ Met ‘andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving’ worden de doelstellingen bedoeld die door de bestuursorganen die zijn belast met taken en bevoegdheden op het gebied van de fysieke leefomgeving, worden bepaald. Deze doelstellingen worden gesteld ter uitvoering van de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet. Een programma kan doelstellingen bevatten voor een of meer aspecten van de fysieke leefomgeving. Een programma hoeft niet alleen te zien op het bereiken van één onderdeel van de fysieke leefomgeving, één omgevingswaarde of één beleidsdoelstelling: een combinatie daarvan is desgewenst mogelijk. De maatregelen moeten in dat geval uiteraard wel toereikend zijn om aan elk van de doelstellingen te voldoen. Te denken valt aan een programma dat ziet op het bereiken van omgevingswaarden en andere doelstellingen op het gebied van water en natuur, waarbij dezelfde (soorten) maatregelen kunnen worden ingezet voor het bereiken van beide doelstellingen.6 Nb: de Omgevingswet geeft ook de mogelijkheid om als bestuursorganen een gezamenlijk programma op te stellen. Zo kunnen bijvoorbeeld voor (deel)stroomgebieden gezamenlijke waterprogramma’s worden vastgesteld van provincie(s) en waterschap(pen) of regionale waterprogramma’s worden gecombineerd met beheerplannen voor Natura 2000-gebieden.

Verplichtingen uit het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)
Bij het vaststellen van het WBP voor de watersystemen die bij het waterschap in beheer zijn, wordt rekening gehouden met het regionale waterprogramma voor die watersystemen, voor zover het de onderdelen betreft die uitvoering geven aan de richtlijnen, bedoeld in MvT Omgevingswet,
Mvt Omgevingswet, Kamerstukken II, 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 132 e.v.
Gezien de kaderstellende en toezichthoudende rol van de algemene bestuurslaag van de provincie voor de functionele bestuurslaag van het waterschap, voorziet de Omgevingswet wel in doorwerking van regionale waterprogramma’s naar de waterbeheerprogramma’s van waterschappen.
Concreet betekent dit dat het waterschap rekening moet houden met die onderdelen uit het regionale
waterprogramma die uitvoering geven aan de kaderrichtlijn water, de grondwaterrichtlijn, de richtlijn overstromingsrisico’s, de zwemwater- richtlijn en andere Europese richtlijnen, waarin het provinciale waterbeleid is opgenomen (art. 3.8, lid 2 Ow).9 In relatie tot de Europese richtlijnen bevat een WBP op grond van art. 4.3 Bkl:10
a. maatregelen als bedoeld in artikel 11 van de KRW;
b. maatregelen als bedoeld in de artikelen 4, vijfde lid, en 6, eerste lid, van de grondwaterrichtlijn, in verbinding met artikel 11 van de kaderrichtlijn water;
c. maatregelen als bedoeld in artikel 7 van de richtlijn overstromingsrisico’s.
Daarnaast zijn in het Bkl verplichtingen opgenomen ten aanzien van waterkeringen, de goede toestand van KRW-oppervlaktewaterlichamen en waterwinlocaties. Om de goede toestand te bereiken gelden voor de waterkwaliteit van een KRW-oppervlaktewaterlichaam de omgevingswaarden genoemd in de artikelen 2.10 en 2.11 van het Bkl. Artikel 4.13 van het Bkl bepaalt dat met de vaststelling van een WBP, een regionaal waterprogramma en het nationale waterprogramma tijdig moet worden voldaan aan deze omgevingswaarden. De ontwikkeling en het tijdig bereiken van deze omgevingswaarden wordt gevolgd door monitoring. Als de resultaten van de monitoring daarvoor aanleiding geven, moeten de waterprogramma’s worden aangepast. Volgens de toelichting dient dit bij de eerstkomende of daaropvolgende herziening te geschieden. Naast de doelstelling van het bereiken van een goede toestand, geldt ook de verplichting om achteruitgang van de toestand te voorkomen. Op basis van artikel 4.15 van het Bkl moet dit worden bereikt via de waterprogramma’s. Hierdoor is de eis van ‘geen achteruitgang’ een onderdeel van de beleidscyclus (gekoppeld aan de programma’s) en gekoppeld aan de verplichting om met behulp van deze programma’s te voldoen aan de omgevingswaarden van de goede toestand in KRW-oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen.

2.1.1 Omgevingswaarden
Omgevingswaarden zijn normen die de gewenste staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan als beleidsdoel vastleggen. Ook kunnen ze zien op de toelaatbare belasting door activiteiten of de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen. Omgevingswaarden kunnen volgen uit internationale of Europese verplichtingen, maar ook uit nationale, provinciale of lokale beleidsdoelen. Kort gezegd gaat het bij omgevingswaarden dus om zowel beleidsdoelen als klassieke normen. Omgevingswaarden binden alleen het bestuursorgaan dat ze vaststelt, zij het dat het via instructieregels wel mogelijk is voor doorwerking te zorgen (dat is ook gebeurd in het Bkl14 en kan ook plaatsvinden in de omgevingsverordening). Wanneer een bestuursorgaan deze door- werking wettelijk wil vastleggen, gebeurt dit in de vorm van omgevingswaarden in het Bkl (door het Rijk), in de omgevingsverordening (door de provincie) of in het omgevingsplan (door de gemeente). Waterschappen stellen zelf geen omgevingswaarden vast, die bevoegdheid ontbreekt. In het Bkl zijn omgevingswaarden opgenomen voor de kwaliteit van oppervlaktewater- en grondwaterlichamen, zoals de chemische en ecologische toestand van oppervlaktewaterlichamen, de chemische en kwantitatieve toestand van grondwaterlichamen en voor oppervlaktewater dat gebruikt wordt voor de bereiding van voor menselijke consumptie bestemd water. Deze omgevingswaarden vloeien voort uit de implementatie van de KRW, de Grondwaterrichtlijn en de Richtlijn prioritaire stoffen. Daarnaast gelden er omgevingswaarden voor zwemwaterlocaties. Via het Invoeringsbesluit

De Ow-omgevingswaarden bieden een vergelijkbaar beschermingsniveau. Omgevingswet worden in het Bkl de veiligheidsnormen voor primaire waterkeringen opgenomen. Ten slotte wordt hier vermeld dat de provincie in de omgevingsverordening voor de waterkwaliteit van een KRW-oppervlaktewaterlichaam of grondwaterlichaam een aanvullende of afwijkende omgevingswaarde kan vaststellen die strenger is dan de Bkl-omgevingswaarden. In dat geval zal het waterschap hier rekening mee moeten houden. Om de omgevingswaarden te realiseren, moet gebruik worden gemaakt van andere instrumenten van de Omgevingswet. Denk aan het WBP en/of instructieregels over wanneer andere overheden nodig zijn voor het bereiken van de omgevingswaarden. Van doorwerking van omgevingswaarden naar het WBP is in die zin sprake dat het WBP de maatregelen zal moeten bevatten om aan de gestelde omgevingswaarden (in relatie tot het beheer van watersystemen zoals dat door waterschappen wordt uitgevoerd) te voldoen. Eventueel beroep op KRW-uitzonderingsgronden Maatschappelijk afgewogen uitzonderingen (zoals genoemd in art. 4 KRW) op de omgevingswaarden worden opgenomen in het nationaal en regionaal waterprogramma (voor respectievelijk rijks- en regionale wateren). Het gaat dan bijvoorbeeld om sterk veranderde of kunstmatige waterlichamen en doelfasering. Het waterschap zal moeten verwijzen naar het regionaal waterprogramma van de provincie, want zij kan in het WBP geen uitzonderingen opnemen. Wat als een omgevingswaarde niet wordt gehaald? Als een omgevingswaarde niet wordt gehaald, of dreigt niet te worden gehaald, moet een programma worden opgesteld (art. 3.10 Ow). De wet stelt geen nadere eisen aan de vorm of inhoud van zo’n programma. Voor de omgevingswaarden over watersystemen worden dergelijke programma’s vastgesteld door de waterbeheerder ofwel het waterschap als het om regionale watersystemen gaat. Belangrijk is dat het WBP binnen een passende termijn moet worden gewijzigd als uit monitoring blijkt dat de omgevingswaarden nog steeds niet worden gehaald. Dit kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als in de loop van de planperiode 2021-2027 de KRW-doelen dreigen niet te worden gehaald of wanneer een dijktraject niet langer aan de veiligheidsnormering voldoet of dreigt te voldoen. Als een programma niet wordt aangepast of maatregelen uit een programma niet worden uitgevoerd, is het aan het verantwoordelijke vertegenwoordigende orgaan om het uitvoerende orgaan hierop aan te spreken. In het kader van het zogenoemde interbestuurlijke toezicht kan zowel de minister van Infrastructuur en Waterstaat, als de provincie het waterschap hierop aanspreken en zo nodig in de plaats treden van het voor uitvoering verantwoordelijke bestuursorgaan. Belanghebbenden kunnen in voorkomende gevallen het desbetreffende bestuursorgaan vragen om uitvoering of wijziging van een programma. Ook kan een belanghebbende een civiele procedure starten als hij van mening is dat er sprake is van een onrechtmatige daad.
Hoewel het zo op het eerste gezicht duidelijk lijkt, zit er wel interpretatieruimte bij de termijn waarop een programma moet worden gemaakt. Meest pragmatisch lijkt dat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de reguliere plancyclus (6 jaar). Hierbij is van belang dat ook het maken van een ‘extra’ programma tijd vergt. Zeker als een (dreigende) overschrijding blijkt in de tweede helft van de normale planperiode (wanneer langzaam aan het planproces voor het nieuwe WBP alweer begint), is aansluiten bij deze procedure zeer voorstelbaar en verdedigbaar. Echter, wanneer er echt haast geboden is (omdat er bijvoorbeeld een calamiteit is ontstaan of dreigt) dan wel wanneer een overschrijding aan het licht komt in de eerste helft van de reguliere planperiode, is het maken van een apart programma (met de noodzakelijke maatregelen om de overschrijding ongedaan te maken) gewenst. Een dergelijke werkwijze is echter niet uit de wet of de toelichting te halen. Een termijn volgt ook niet uit art. 3.10, lid 1 Ow. Nb: omgevingswaarden moeten altijd worden gemonitord.

Iedere provincie heeft een omgevingsverordening18 waarin conform artikelen 2.22 en 2.23, eerste lid Ow nadere regels kunnen zijn gesteld aan het WBP. Dit zijn de zogenoemde instructieregels uit de omgevingsverordening die kunnen gaan over de inhoud van een WBP. Het is vooralsnog de vraag of provincies van deze bevoegdheid gebruik gaan maken.
Wel of geen provinciale instructieregels? Ook in de Handreiking Omgevingsverordening 2.0 (IPO) is aangegeven dat instructieregels kunnen worden gesteld over het WBP. De planning voor de WBP’s hangt samen met de KRW-cyclus en in 2021 worden daarom nieuwe WBP’s vastgesteld, met een duur van 6 jaar. In 2022 zal de Omgevingswet in werking treden en de omgevingsverordeningen van de provincies dus ook. Wanneer een provincie instructieregels wil stellen voor de nieuwe WBP’s (2021 – 2027) is het dan ook goed om vroegtijdig afstemming te zoeken met het waterschap over het nieuwe WBP en mogelijke nieuwe instructieregels van de provincie. Daarnaast zullen ook de provincies in 2021 nieuwe waterprogramma’s moeten vaststellen. Ook daarover wordt doorgaans in het voortraject afgestemd met de waterschappen. Een waterschap dat in meerdere provincies ligt heeft daardoor te maken met meerdere verordeningen. Iedere provincie heeft één omgevingsverordening (art. 2.6 Ow).

2.3 VERPLICHTINGEN UIT EUROPESE KADERS
Europese richtlijnen zijn geïmplementeerd in nationale wetgeving. Vanwege het Europese karakter gelden vaak specifieke voorwaarden en eisen (resultaatverplichting, deadlines etc.). Omwille van de herkenbaarheid en het feit dat er vaak afzonderlijke landelijke implementatieprocessen lopen, worden deze onderwerpen hieronder kort besproken. Het gaat hierbij niet om volledigheid, maar om inzicht te krijgen in wat de consequenties (kunnen) zijn voor het WBP. Bevindingen en maatregelen uit diverse implementatieprocessen (bijvoorbeeld KRW, Natura 2000 en Deltaprogramma) komen samen in het WBP. Hoewel het WBP daarmee de plek lijkt om tot een integrale afweging te komen, is dit niet eenvoudig. Die andere implementatie-processen zijn er niet voor niets en hebben een eigen besluitvormingsmolen. Het is daarom zaak om ook juist in die diverse processen een scherp oog te houden voor de verschillende water(schaps)belangen. Treedt er synergie op of botsen maatregelen met elkaar? Met name bij onderstaande onderwerpen is de beleidsvrijheid van het WBP-proces enigszins beperkt.

2.3.1 De Kaderrichtlijn Water
De WBP-programmacyclus is in de tijd afgestemd op de zesjarige beleidscyclus van de KRW.20 De KRW maakt een onderscheid tussen waterlichamen en overig water. Voor waterlichamen worden doelen en maatregelen opgesteld, die in stroomgebiedsbeheerplannen (SGBP) worden gerapporteerd aan Brussel. Deze SGBP werden in de vorige plancyclus formeel opgebouwd uit de verschillende wettelijke plannen, waaronder het WBP. KRW-doelen (voor niet-natuurlijke regionale wateren) worden opgenomen in het regionale waterprogramma. Maatregelen worden opgenomen in de programma’s van
partijen die deze uitvoeren. Conform het Omgevingsbesluit (art. 10.33) is het waterschap verplicht gegevens aan te leveren voor de SGBP’s (uiterlijk 22 juni 2021). Dit is met name informatie over de eigen KRW-maatregelen, per waterlichaam. De 6-jaarlijkse cyclus van de KRW legt niet per se op dat het WBP ook voor 6 jaar vastgesteld moet worden. Het lijkt echter wel handig te zijn om deze cyclus aan te houden. In dit kader is ook het Bkl van belang. Dit besluit implementeert
(gedeeltelijk) enkele Europese richtlijnen: de KRW, de Grond- waterrichtlijn, de Richtlijn overstromingsrisico’s (ROR), de Zwemwaterrichtlijn en de Richtlijn prioritaire stoffen (RPS). Naast het bereiken van een goede oppervlaktewatertoestand (artikel 2.9), geldt op grond van artikel 2.15 dat bij de vaststelling van een WBP het bevoegd gezag voor elke waterwinlocatie waar oppervlaktewater wordt onttrokken, rekening houdt met de in bijlage V van het Bkl opgenomen omgevingswaarden. In de praktijk zal het er op neer komen dat per waterlichaam in factsheets, als bijlage van of waarnaar expliciet verwezen wordt in het WBP, een overzicht van (doelen en) maatregelen voor ieder waterlichaam wordt gepresenteerd. Deze factsheets zorgen voor de onderlinge consistentie tussen het WBP, het regionaal waterprogramma en de SGBP’s. Het is van belang dat eventuele overige teksten met betrekking tot de KRW in het WPB, in overeenstemming zijn met het regionale waterprogramma en SGBP’s. De KRW gaat alleen in op doelen en maatregelen voor waterlichamen. Voor zogenoemde ‘overige wateren’ (niet aangewezen als KRW-oppervlaktewateren) worden doelen en maatregelen vaak op regionaal niveau vastgesteld. Voor het afleiden van ecologische doelen die niet zijn aangewezen als KRW-waterlichamen is door de Unie en het IPO een handreiking opgesteld. Voor de nieuwe WBP’s is het aan te raden dat waterschappen en provincies per deelstroomgebied afspreken hoe om te gaan met de doelen voor overige wateren. Daarbij is het goed om in het achterhoofd te houden dat het WBP moet kunnen fungeren als toetsingskader voor vergunningverlening met betrekking tot deze wateren. Zie voor meer informatie de aanbevelingen in hoofdstuk 5.

2.3.2 De richtlijn overstromingsrisico’s
De plancyclus van de ROR sluit aan op de KRW-cyclus. Voor de ROR is een (beperkt) implementatieproces gaande, waarbij de overstromingsrisicobeheerplannen (ORBP) worden opgesteld op basis van vigerend beleid en gebaseerd op de (elektronische) rapportage aan EU. Veel waterveiligheidsmaatregelen van waterschappen vallen in feite onder de ROR. Vooralsnog is er echter voor gekozen om deze maatregelen niet als ROR-maatregelen te presenteren in het WBP. Meer in z’n algemeenheid kan in het WBP kort worden uitgelegd wat de ROR is en dat waterveiligheidsmaatregelen zijn ‘opgebost’ en terug te vinden zijn in het ORBP.
2.3.3 Andere richtlijnen
Ook andere Europese kaders hebben (in meer of mindere mate) doorwerking in het WBP:

Natura 2000: Waterhuishoudkundige maatregelen uit de N2000-beheerprogramma’s hebben Europese verplichtingen en moeten opgenomen worden in het WBP. De provincie betrekt het waterschap bij het opstellen van het Natuurbeheerprogramma en het waterschap betrekt vervolgens de provincie bij het opstellen van het WBP. Daarmee kunnen de grenzen van het mogelijke (haalbaar, betaalbaar) worden afgebakend.
Zwemwaterrichtlijn. Met als doel het systeem te vereenvoudigen is de aanwijzing van zwemwaterlocaties (‘functietoekenning’) niet langer verplicht onder de Omgevingswet. Wel wijzen Gedeputeerde Staten jaarlijks, in overeenstemming met de waterbeheerder, de zwemlocaties aan (art. 3.2 Bkl). In de meeste WBP’s is een kaart met zwemlocaties opgenomen, die aangewezen worden door de provincie.

2.4 PLAN-MER
Bij de vorige generatie WBP’s heeft een beperkt aantal waterschappen een planMER uitgevoerd. Uit evaluaties blijkt dat de milieueffecten van een waterplan of programma meestal positief zijn en er weinig sprake is van conflicterende belangen. Het opstellen van een Plan-MER getuigt in ieder geval van zorgvuldigheid, omdat de milieueffecten van het voorgenomen beleid tijdig in beeld worden gebracht. Dit geldt temeer als er aanzienlijke (belangrijke negatieve) milieugevolgen te verwachten zijn. In de praktijk zal het waarschijnlijk veelal zo zijn dat het maken van een plan-MER niet nodig is. Raadzaam is wel de motivatie hiervoor op te nemen in het WBP. De mer-procedure kan parallel lopen aan het opstellen van het WBP. De proceduretijd van tervisielegging van het ontwerp tot definitieve vaststelling van zowel het WBP zelf als het plan-MER onderdeel daarvan is maximaal zes maanden. Het uitvoeren van een plan-MER-procedure heeft dus, mits gelijktijdig uitgevoerd, geen gevolgen voor de doorlooptijd. Het niet opstellen van een plan-MER brengt weinig juridische risico’s met zich mee nu het WBP niet vatbaar is voor beroep (geen oordeel door de rechter).
2.4.1 Is een waterbeheerprogramma plan-mer-plichtig?
Een WBP kan plan-mer-plichtig zijn. Of hiervan sprake is hangt af van het antwoord op de vraag of het WBP voldoet aan de criteria voor de bepaling van de mer-plicht, zoals opgenomen in art. 16.36 Ow:21

Er is sprake van een wettelijk of bestuursrechtelijk voorgeschreven programma;
het programma vormt het kader voor de toekenning van toekomstige vergunningen voor mer-(beoordeling)plichtige projecten; of
er moet voor het programma een passende beoordeling in het kader van natuur worden gemaakt.

Aan het eerste criterium is sowieso voldaan, het WBP is wettelijk verplicht voorgeschreven. Of aan het tweede en/of derde criterium is voldaan hangt sterk af van de voorgenomen maatregelen in het WBP en de wijze waarop deze zijn geconcretiseerd. KRW-maatregelen bijvoorbeeld moeten SMART worden omschreven en als dergelijk maatregelen het kader vormen voor de in de planperiode uit te voeren mer-(beoordelings-)plichtige projecten. In dat geval is het WBP plan-mer-plichtig. Wat de mer-plichtige projecten betreft wordt in het bijzonder verwezen naar bijlage V bij het Omgevingsbesluit dat onder nummer K en L de projecten aanwijst in het kader van waterbeheer en afvalwaterbeheer waarvoor een mer-(beoordeling)plicht geldt. Voor projecten waarvoor een projectbesluit gemaakt moet (of zal) worden, is het van belang dat niet het projectbesluit het mer(beoordelings-)plichtige besluit is, maar het goedkeuringsbesluit van GS. Deze projecten zijn daarmee dus ook mer-(beoordelings-)plichtig.Wat het derde criterium betreft (“passende beoordeling in het kader van natuur”) is van belang dat een passende beoordeling alleen kan worden uitgevoerd als het WBP voldoende concreet is. In relatie tot een WBP zal deze bepaling niet snel van betekenis zijn, tenzij het een erg concreet omschreven project in het (maatregelen)programma betreft. In de regel komt de Wet Natuurbescherming-vergunning (inclusief passende beoordeling) pas in beeld in de besluitvormingsprocedure voor een project. Ook als het WBP het kader vormt voor andere projecten dan de aangewezen mer-plichtige projecten in Bijlage V van het Omgevingsbesluit, wordt een plan-mer gemaakt als het programma aanzienlijke milieueffecten kan hebben. Bij de beoordeling van eventuele aanzienlijke milieueffecten moet rekening worden gehouden met de criteria van bijlage II bij de Smb-richtlijn.

3. Wat willen we?

Volgens de wet hoeft een WBP weinig meer te zijn dan een beleidsmatige uitwerking van de verschillende omgevingsvisies, een lijst met maatregelen en wat uitleg. De praktijk leert dat een WBP meerdere functies dient, zowel intern als extern. Het WBP is hèt sturingsinstrument voor de eigen activiteiten en gaat daarom in op doelen (operationalisering doelen, kaderstellers en doelen die rechtstreeks volgen uit de beheerstaak), maatregelen en instrumenten (wetgeving, vergunningverlening, handhaving, monitoring etc.). Er is ruimte voor een (bestuurlijke) visie op het beheergebied waarvan de essentie een plek moet krijgen in de omgevingsvisies van provincies en gemeenten. Het WBP is de basis voor de jaarlijkse georganiseerde voortgangsgesprekken met de provincie. Daarnaast is het WBP een openbaar document, dat de partners en ingezetenen van het waterschap inzicht geeft in waar het waterschap voor staat. De Omgevingswet maakt het zeker niet onmogelijk om in het (in beginsel op uitvoering gerichte) WBP een beleidsmatig deel op te stellen.
Die hoofdlijnen (voor het watersysteembeheer) hoeven dan dus strikt genomen niet meer terug te komen in het eigen WBP. nemen. Waterschappen doen dat immers altijd al en motiveren daarmee voor een belangrijk deel ook de te nemen maatregelen. ‘Zomaar’ maatregelen nemen, projecten uitvoeren en dergelijke is niet in lijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, temeer niet nu deze beginselen juist ook aan de orde zijn bij het uitvoeren van feitelijke maatregelen. Een zorgvuldig afgewogen en goed gemotiveerd beleid vergroot de rechtszekerheid voor de ingezetenen en helpt het waterschap ook wanneer bijvoorbeeld maatregelen (de besluiten hiertoe) bij de rechter worden aangevochten. Daarbij volgt het geven van een nadere uitwerking van de hoofdlijnen van het beleid (uit de verschillende omgevingsvisies) uit artikel 3.5 Omgevingswet. Het WBP dient een eenduidige structuur te hebben waarin per (kern) taak of daarmee samenhangende programma’s een overzicht gegeven wordt van geldende doelen van kaderstellende overheden, een operationalisering van deze doelen, eventueel eigen beleid en de gedurende de planperiode uit te voeren maatregelen. Deze structuur hoeft niet gelijk te zijn voor alle waterbeheerders. Het verdient aanbeveling deze aan te laten sluiten bij de eigen begrotingsen organisatie)structuur ten behoeve van de interne borging van het programma. Wat de termijnen betreft is wel van belang te onderstrepen dat er in ieder geval zesjaarlijks een WBP moet worden vastgesteld. Dit programma moet uitvoering geven aan de Europese waterrichtlijnen
(zie art. 3.7 jo. art. 3.8, lid 2 Ow).

Tevens wordt een eenduidige koppeling tussen het WBP en de jaarlijkse (meerjaren)begroting aanbevolen. Deze kan gemaakt worden door een (jaarlijks te herzien) uitvoeringsprogramma te hanteren, dat uitwerking geeft aan het beheerprogramma en input vormt voor de begroting. Administratief kan dit een forse uitdaging zijn als het WBP uitgaat van integrale doelen als ‘bijdragen aan energietransitie en circulaire economie” en de begroting uitgaat van operationele doelen gekoppeld aan de kerntaken (waterkwaliteit, waterkwantiteit en waterveiligheid). Er moet dan een koppeling gemaakt worden tussen deze operationele doelen en de integrale doelen, om te kunnen beargumenteren op welke wijze het waterschap invulling geeft aan bijvoorbeeld de energietransitie. Of en in welke mate een dergelijke vertaling nodig zal zijn, zal verschillen per waterschap. Ook de mate van detailniveau van doelen en maatregelen kan de koppeling tussen het WBP, de begroting en het coalitieakkoord lastig maken. De waterschappen zijn geen voorstander van een vast landelijk format, met name om de noodzakelijke koppeling met eigen gebied en beheerpraktijk niet te verliezen. Wel wordt gestreefd naar gezamenlijke uitwerking van planonderdelen die voor alle waterschappen gelden. Bijlage 4 bij deze handreiking bevat een overzicht van bestuursakkoorden, green deals etc. die op nationaal niveau zijn afgesproken en mogelijk relevant zijn voor waterschappen om te noemen of om rekening mee te houden in hun WBP. Bijvoorbeeld hoe in een WBP energiebeleid en maatregelen terug kunnen komen.

Energiebeleid en -maatregelen en de relatie tot het WBP
Waterschappen doen de laatste jaren steeds meer aan energiebeleid, niet in de laatste plaats als mede-ondertekenaar van het Energieakkoord (2013). In het SER-Energieakkoord tussen de Unie van Waterschappen en het Rijk is afgesproken dat de waterschappen in 2020 40% zelfvoorzienend worden door eigen duurzame energieproductie. Ook is er een Green Deal Energie in voorbereiding tussen Rijk en waterschappen. Daarin komt onder meer te staan dat waterschappen op het gebied van duurzame
energie niet alleen inzetten op kansen in de afvalwaterzuivering zoals de Energie en Grondstoffenfabriek , maar ook kansen benutten in het watersysteem zoals energie uit wind en zon, waterkracht en warmte/ koude. De vraag kan rijzen of het WBP ruimte moet geven aan deze energieambities en -maatregelen. Zolang er een relatie is met het beheer van watersystemen, is dit heel wel goed voor te stellen. De laatste zin van de alinea hiervoor laat een nadrukkelijke relatie zien. Als het puur om energiebesparingsmaatregelen binnen de eigen organisatie gaat, inclusief de rioolwaterzuiveringsinstallaties, is de relatie met het waterbeheer dun te noemen. Een apart energieprogramma ligt dan mogelijk meer voor de hand, zij het dat de Omgevingswet een integratie van (verplichte en niet verplichte) programma’s zeker niet onmogelijk maakt. Bij integratie van verschillende programma’s is het wel wijs in de inleiding op te nemen welk deel van het programma wettelijk is voorgeschreven en welke delen niet.

4. Wat mag?

In dit hoofdstuk staat vooral inspiratie van andere waterschappen. Goede voorbeelden, wijze lessen die gebruikt kunnen worden, maar niet verplicht zijn. Hierbij geldt: wil je meer informatie, neem contact op met de waterschappen die de voorbeelden hebben aangeleverd.

4.1 DOELENBOOM EN BELEIDSHUIS
4.1.1 Doelenboom
In het vorige hoofdstuk werd het instrument doelenboom geïntroduceerd. Voor een WBP is het noodzakelijk dat maatregelen gekoppeld worden aan doelen. De doelenboom is daarvoor een mogelijk middel. Verschillende waterschappen werken met doelenbomen, waarbij het goed is om met de volgende zaken rekening te houden:

Niveau van uitwerking: (strategische, tactische, operationele) doelen, maatregelen, instrumenten, beleidsregels: er zijn tal van termen en manieren om deze termijn in een doelenboom te zetten.
Positionering intern/extern: een doelenboom kan heel goed binnen de organisatie zelf worden uitgewerkt. Ook is het mogelijk om (bijvoorbeeld op het niveau van strategische doelen) de aansluiting te zoeken met andere waterschappen. En daarnaast kunnen ook doelen (en maatregelen) van andere partijen in het gebied (provincie, gemeenten, etc.) in de doelenstructuur worden opgenomen.
Hoe ver ga je? Een doelenboom is in het algemeen geen doel op zich, slechts een middel om voor de eigen organisatie (en eventueel voor anderen) de relatie tussen doelen en maatregelen te leggen. Hou het daarom zo simpel en pragmatisch mogelijk. Belangrijk resultaat van het opstellen van een doelenboom (naast het bieden van structuur voor de WBP’s) is het creëren van een gezamenlijke taal en begrippenkader bij alle betrokkenen (personen, afdelingen en organisaties). De meeste waterschappen hanteren de hoofdindeling ‘veilig- voldoende-schoon’, vaak met een nadere onderverdeling tussen watersysteem en waterketen ten behoeve van de begroting