Kaderrichtlijn Water 2022-2027
De Kaderrichtlijn Water (2000/60/EG) is erop gericht de kwaliteit van watersystemen te verbeteren, zoals grondwater en oppervlaktewater. Het moet de vervuiling van waterlichamen verminderen en voorkomen, duurzaam watergebruik bevorderen en de effecten van overstromingen en droogte beperken.
De KRW stelt concrete doelen voor oppervlakte- en grondwaterlichamen en voor specifiek beschermde gebieden zoals Natura 2000-gebieden.
- Voor oppervlaktewater stelt de KRW eisen aan de chemische en ecologische kwaliteit. Hierbij mag onder voorwaarden rekening gehouden worden met de functies van het water. Daarbij geldt het principe ‘one out, all out’: zolang één van die indicatoren niet goed genoeg is, voldoet de waterkwaliteit in het algemeen niet. De ecologische doelen kunnen per waterlichaam verschillen en zijn dus niet overal in Nederland en de EU hetzelfde.
- Voor grondwater gelden eisen aan de kwantiteit en de chemische kwaliteit van het water. De uitwerking van de eisen die daarop van toepassing zijn, is te vinden in de bijlage van de KRW maar ook in overige Richtlijnen, zoals de Grondwaterrichtlijn en de Richtlijn Prioritaire stoffen.
- Voor beschermde gebieden zoals drinkwateronttrekkingsgebieden, zwemwater, nutriëntengevoelige gebieden en Natura 2000-gebieden stelt de KRW aanvullende eisen. De Richtlijn verwijst hierbij naar andere specifieke regelgeving, zoals de Vogel- en Habitatrichtlijn, de Nitraatrichtlijn en de Richtlijn behandeling stedelijk afvalwater. Wanneer meerdere richtlijnen betrekking hebben op hetzelfde gebied dan moet rekening geworden met de meest kritisch gestelde doelstellingen en de strengst gestelde eisen.
De KRW is sinds 22 december 2000 van kracht. De algemene doelstellingen van de KRW zijn:
- Aquatische ecosystemen en, wat de waterbehoeften ervan betreft, terrestrische ecosystemen en waterrijke gebieden die rechtstreeks afhankelijk zijn van grond- en/of oppervlaktewater voor verdere achteruitgang te behoeden, te beschermen en te verbeteren;
- Duurzaam gebruik van water te bevorderen, op basis van bescherming van de beschikbare waterbronnen op lange termijn;
- Het aquatische milieu te beschermen door lozingen van verontreinigende stoffen stop te zetten of te verminderen;
- Verontreiniging van grondwater te verminderen en verdere verontreiniging te voorkomen;
- De gevolgen van overstroming en perioden van droogte af te zwakken. Om deze doelstellingen te kunnen bereiken is een proces gedefinieerd waarvan in de tijd is aangegeven welke activiteiten uitgevoerd moeten worden
Uiterlijk in 2027 moeten de door de KRW aangewezen wateren voldoen aan de vastgestelde doelen. Lidstaten maken elke zes jaar voor elk stroomgebiedsdistrict een stroomgebiedbeheerplan (SGBP) met doelstellingen voor het grond- en oppervlaktewater en de maatregelen die ze nemen om die doelen te bereiken. Dit is van belang voor decentrale overheden omdat zij betrokken zijn bij het vaststellen van doelstellingen voor grond- en oppervlaktewater, stroomgebiedbeheersplannen en maatregelingspakketten en bij de uitvoering hiervan. De KRW-doelstellingen moeten in regionale waterprogramma’s worden opgenomen.
Stand van zaken KRW-doelen
De verwachting is dat Nederland in 2027 niet zal voldoen aan de KRW-doelen. Er wordt al gesproken van een crisis, die groter zal zijn dan de stikstofcrisis. De stand van zaken de mogelijke consequenties worden uitgebreid beschreven in onderstaande praktijkvraag.
Stand van zaken KRW-doelen
De verwachting is dat Nederland in 2027 niet zal voldoen aan de KRW-doelen. Er wordt al gesproken van een crisis, die groter zal zijn dan de stikstofcrisis. De stand van zaken de mogelijke consequenties worden uitgebreid beschreven in onderstaande praktijkvraag.
Voor de implementatie van de KRW zijn er verschillende ‘guidance documents’ opgesteld door de Europese Commissie. Ook Stowa (het kenniscentrum van de regionale waterbeheerders) heeft een handleiding uitgebracht voor het bereiken van de KRW-doelen.
Kaderrichtlijn mariene strategie
De Kaderrichtlijn mariene strategie (KRM; 2008/56/EC) is de basis voor de bescherming en het beheer van zeeën en oceanen in de EU. De Richtlijn heeft als doel om de goede toestand van het mariene milieu in de EU te beschermen of te herstellen, door het verminderen en voorkomen van vervuiling en het handhaven van de biodiversiteit.
Elke lidstaat moet voor de eigen mariene wateren een strategie opstellen en uitvoeren, in samenwerking met andere lidstaten die zich in dezelfde mariene regio bevinden. Deze strategieën worden elke zes jaar geëvalueerd. Onder de KMS kunnen beschermde gebieden aangewezen worden, de zogenaamde KRM-gebieden. Zo mag in Nederland in de Centrale Oestergronden, ten noordwesten van de Waddeneilanden, geen bodemberoerende visserij plaatsvinden.
De KRM wordt aangevuld door de Richtlijn Maritieme ruimtelijke planning voor de duurzame ontwikkeling en groei van maritieme gebieden van Europa (Richtlijn 2014/89). Deze Richtlijn coördineert EU-breed de nationale, regionale of lokale planning in gemeenschappelijke water volgens bepaalde minimumeisen. Dit moet conflicten tussen gebruiksvormen voorkomen.
Aanpak watervervuiling en verontreiniging
De Europese regels op het gebied van vervuilende stoffen zijn hoofdzakelijk vastgelegd in de REACH-verordening, de Kaderrichtlijn Water, de POP-verordening, de Richtlijn Industriële Emissies (RIE-Richtlijn) en de Richtlijn voor het duurzaam gebruik van pesticiden. Zo moet de RIE-richtlijn waterverontreiniging door emissies beperken door het toepassen van de best beschikbare technieken. Meer informatie over deze Richtlijnen vindt u op onze pagina chemische en zeer zorgwekkende stoffen, pesticiden en industriële emissies.
Verder is water ook opgenomen in de MER-richtlijn over milieueffectrapportages. Zo moeten milieueffectenboordelingsrapporten een prognose bevatten van de soort en hoeveelheid waterverontreiniging en overige effecten op het water.
Afvalbeleid speelt ook een rol in het aanpakken van watervervuiling: de Richtlijn Verpakking en verpakkingsafval (Richtlijn 94/62/EG) en de Single Use Plastics Richtlijn (2019/904) moeten bijvoorbeeld zwerfafval in het water voorkomen en verminderen. Meer informatie vindt u op onze pagina’s over afval.
Richtlijn Overstromingsrisico’s
De Richtlijn Overstromingsrisico’s (ROR) (2007/60/EG) heeft als doel de negatieve gevolgen van overstromingen voor de gezondheid van de mens, het milieu, het cultureel erfgoed en de economische bedrijvigheid te beperken. De ROR biedt de lidstaten een kader van doelen en maatregelen om het overstromingsrisico in de Europese Unie te verminderen. De lidstaten zijn verplicht om elke zes jaar kaarten en plannen op te stellen over de risico’s van overstromingen. Op basis daarvan moeten passende maatregelen worden getroffen en burgers worden geïnformeerd.
De ROR schrijft lidstaten voor de volgende beoordelingen, kaarten en plannen op te stellen:
- Voorlopige overstromingsrisicobeoordelingen: brengen in kaart in welke stroomgebiedsdistricten een potentieel significant overstromingsrisico bestaat of kan worden verwacht
- Overstromingsgevaarkaarten en -risicokaarten: Allen voor potentieel significante overstromingsrisicogebieden. De gevaarkaarten geven inzicht in mogelijk scenario’s voor overstromingen, de risicokaarten geven een beeld van de potentiële negatieve gevolgen
- Overstromingsrisicobeheerplannen. Hierin zijn onder andere maatregelen opgenomen gericht op preventie, bescherming en crisisbeheersing.
De ROR is een belangrijk juridisch instrument om grensoverschrijdende samenwerking verder te bevorderen: de stroomgebiedsdistricten overstijgen vaak landsgrenzen, maatregelen in het ene land kunnen gevolgen hebben voor andere landen in het stroomgebied. Daarom moeten overstromingsrisicobeheerplannen zoveel mogelijk worden internationaal gecoördineerd worden.
Op risicokaart.nl worden de Nederlandse overstromingsgevaarkaarten en de -risicokaarten beschikbaar gesteld.
Financiering
De EU biedt financieringsmogelijkheden om lidstaten te helpen bij het aanpakken van waterbeheerproblemen en risicopreventie. Meer informatie over Europese fondsen en subsidies vindt u in de EU-fondsenwijzer. Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) bevordert daarnaast duurzaam waterbeheer via plattelandsontwikkeling en randvoorwaarden. Meer informatie over het GLB en de daarbij horende subsidies vindt u op onze pagina GLB.
Nationaal waterbeleid
De Omgevingswet bevat de belangrijkste Nederlandse wetgeving over water. De implementatie van de Kaderrichtlijn Water en de Kaderrichtlijn Mariene Strategie is daarin ook geregeld.
De Rijksoverheid heeft een coördinerende rol en biedt de kaders voor het waterbeheer. De hoofdlijnen van het nationale waterbeleid en de uitvoering ervan in de rijkswateren zijn vastgelegd in het Nationaal Water Programma 2022-2027.
Decentrale relevantie waterbeleid
Het Europees waterbeleid leidt dus tot verplichtingen voor decentrale overheden. Niet alleen zijn decentrale overheden betrokken bij het vaststellen van doelstellingen voor grond- en oppervlaktewater, stroomgebiedbeheersplannen en maatregelingspakketten maar ook bij de uitvoering hiervan.
De KRW-doelstellingen zijn opgenomen in regionale waterprogramma’s de eisen uit de KRW voor grond- en oppervlaktewater moeten door decentrale overheden worden behaald. Voor verdere informatie, zie de praktijkvraag over de KRW.
Daarnaast moeten decentrale overheden bij het uitvoeren van het beleid en het verstrekken van vergunningen rekening houden worden met andere Europese wetgeving die gevolgen heeft voor water, zoals de Vogel- en Habitatrichtlijn, de Nitraatrichtlijn en de Richtlijn Prioritaire Stoffen. Meer informatie daarover vindt u op de pagina’s Natura 2000, meststoffen en zeer zorgwekkende stoffen.
Drinkwaterbronnen staan onder druk
De kwaliteit van drinkwaterbronnen staat in toenemende mate onder druk en is de afgelopen jaren niet significant verbeterd. Verontreinigingen afkomstig uit de landbouw, industrie en huishoudens zorgen ervoor dat de kwaliteit van drinkwaterbronnen juist slechter wordt. Uit verschillende rapporten (zoals het RIVM rapport Staat drinkwaterbronnen (2020)) blijkt dat in een groot deel van de winningen voor drinkwaterproductie probleemstoffen in normoverschrijdende concentraties worden aangetroffen. Daarnaast is ‘vergrijzing’ van het grondwater een toenemend probleem: lage concentraties van een cocktail van stoffen zijn vrijwel overal aanwezig.
De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) constateerden eerder al dat het niet te verwachten is dat Nederland in 2027 voldoet aan de doelen van de Kaderrichtlijn Water (KRW) (‘Goed water, goed geregeld’ (Rli, mei 2023) en ILT signaalrapportage (juni 2024)). Zonder aangescherpte beleidsaanpak lukt dit ook na 2027 waarschijnlijk niet. Dit levert problemen op voor onder andere de drinkwatervoorziening. De raad concludeerde ook dat overheden nog veel te weinig invulling geven aan hun wettelijke zorgplicht voor de bescherming van drinkwaterbronnen.
Het is duidelijk dat er een stevige inzet nodig is om de waterkwaliteit van drinkwaterbronnen te verbeteren. Dit is niet alleen nodig om te kunnen voldoen aan de normen uit de KRW. Maar ook omdat in de KRW staat dat drinkwaterbronnen zodanig beschermd moeten worden dat de kwaliteit niet verslechtert en de zuiveringsinspanning die nodig is om drinkwater te maken verlaagd moet kunnen worden.
KRW tussenevaluatie 2024
Met de KRW tussenevaluatie 2024 hebben alle waterbeheerders in beeld gebracht of ze met het huidige beleid op koers zijn om eind 2027 aan de KRW te voldoen. Eind 2024 is de rapportage van de tussenevaluatie aan de Tweede Kamer gestuurd. Dit rapport geeft inzicht in hoe de waterkwaliteit in Nederland ervoor staat, de ontwikkelingen die hierin optreden en de resterende opgaven voor het halen van de doelen. Ook zijn mogelijke acties en maatregelen beschrevenom de waterkwaliteit verder te verbeteren. De hoofdconclusie van het rapport is dat het niet de verwachting is dat in 2027 voldaan zal worden aan alle KRW doelen. Ook niet als alle (voorgenomen) maatregelen tijdig worden uitgevoerd.
Voor drinkwaterbronnen is de conclusie dat ondanks het doel om achteruitgang van de waterkwaliteit te voorkomen, de zuiveringsinspanning van de drinkwaterbedrijven juist aan het toenemen is. Dit omdat de drinkwaterbronnen niet (meer) aan de normen voor drinkwaterproductie voldoen. Maar een klein deel van de (grond)waterlichamen voor drinkwaterproductie zijn op dit moment in goede toestand. Metingen aan de waterkwaliteit laten een verdere achteruitgang zien dan uit de KRW-toetsresultaten blijkt. Dit komt o.a. doordat veel relevante stoffen missen in de KRW-testen voor drinkwater, waaronder medicijnresten, PFAS en industriële verontreinigingen.
Ondanks de inschatting dat de KRW doelen in 2027 niet gehaald zullen worden, wordt in de rapportage geconstateerd dat vol inzetten op uitvoeren van alle mogelijke (extra) maatregelen de beste weg is. Niet alleen om inbreukprocedures door de Europese Commissie te voorkomen. Maar vooral om te zorgen dat de waterkwaliteit ook op de langere termijn beter wordt. Dit is van groot belang, omdat de druk op de
grond- en oppervlaktewaterkwaliteit ook na 2027 naar verwachting alleen maar toeneemt.
Deze conclusies sluiten goed aan bij de inzet van Vewin op het gebied van het beschermen van drinkwaterbronnen. Vewin is van mening dat alles op alles gezet moet worden om de KRW doelen zo snel mogelijk te halen.
Zet alles op alles om de KRW doelen in 2027 te halen, of zo snel mogelijk daarna. Geef hierbij prioriteit aan het verbeteren van de kwaliteit van drinkwaterbronnen.
In de rapportage van de tussenevaluatie zijn mogelijke acties en maatregelen opgenomen om dewaterkwaliteit zo snel mogelijk verder te verbeteren. Belangrijke (extra) maatregelen voor drinkwaterbronnen zijn o.a. het beter afstemmen van de toelating van stoffen (zoals bestrijdingsmiddelen) op de KRW doelen, het actualiseren en aanscherpen van vergunningen voor lozingen van zorgwekkende stoffen
en PFAS, en het versterken van toezicht en handhaving met een focus op drinkwaterbronnen.
Opkomende stoffen (vergunningen/lozingen)
Zeer Zorgwekkende Stoffen (ZZS) zijn een risico voor de volksgezondheid en bronnen van drinkwater. Lozingen van ZZS leiden nog regelmatig tot innamestops van oppervlaktewater voor de productie van drinkwater. Met de toenemende droogte en lage rivierafvoeren wordt dit probleem naar verwachting alleen maar groter. Het is daarom belangrijk dat de goede beleidsvoornemens op dit terrein, gericht op minimalisatie van de emissies van ZZS, en PFAS in het bijzonder, daadwerkelijk worden vertaald in aangescherpte vergunningsvoorwaarden en voldoende toezicht.
Het Interbestuurlijk programma Versterking VTH-stelsel (2022-2024) richtte zich op het verbeteren van het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). In de praktijk is dit niet gelukt. De bestuurlijke afspraak van 2020 uit de Delta-aanpak waterkwaliteit over het herzien van alle vergunningen voor ZZS is niet nagekomen. Afspraak was dat begin 2022 het beeld van de opgave compleet zou zijn,
maar op dit moment is er nog geen volledig zicht op gebruik en emissies van ZZS. Er is nog steeds een grote achterstand bij de verschillende bevoegde gezagen (Rijkswaterstaat, waterschappen, omgevingsdiensten) als het gaat om de actualisatie van lozingsvergunningen. Dat geldt ook voor PFAS-lozingen, waar het totale zicht op ontbreekt (zie het rapport van AT-Osborne “Inventarisatie vergunde PFASemissies in Nederland” en rapporten van Rijkswaterstaat (2021) en KWR (2023)). De conclusie is dat het overgrote deel van de (in)directe emissies van PFAS niet in beeld, niet vergund en niet toegestaan is.
Inmiddels is het IBP Versterking VTH afgerond. Het kernprobleem blijft: overheden en omgevingsdiensten hebben te weinig capaciteit om hun VTH-taken goed uit te voeren. Daarnaast heeft het bevoegde gezag onvoldoende bevoegdheid om bij veranderde milieukundige inzichten gegevens op te vragen met het doel de vergunning te wijzigen. Voor de drinkwatersector is het essentieel dat een totaal overzicht van lozingen snel beschikbaar komt én dat deze lozingen worden geminimaliseerd.
- Zorg voor extra capaciteit en kennisontwikkeling bij omgevingsdiensten inclusief voldoende financiering, toegespitst op de aanpak van lozingen;
- Geef het bevoegd gezag bij gewijzigde milieukundige inzichten de mogelijkheid om een vergunninghouder te verplichten om alle benodigde gegevens aan te leveren. Dit met het doel de vergunning te wijzigen via een ambtshalve besluit;
- Scherp vergunningen aan gericht op minimalisatie van emissies van ZZS en PFAS.
Aanpak ruimte voor landbouw en natuur
Eind november 2024 heeft de minister van LVVN de nieuwe aanpak Ruimte voor Landbouw en Natuur gepresenteerd. Deze aanpak vervangt het gestopte Nationaal programma Landelijk Gebied (NPLG). Het NPLG bood kansen voor een betere bescherming van drinkwaterbronnen. De RLN aanpak kan hier ook een bijdrage aan leveren, maar dan moet de verbetering van de kwaliteit van drinkwaterbronnen hierin wel prioriteit krijgen.
In de aanpak RLN worden alle bestaande doelen voor natuur, water en klimaat samengebracht die betrekking hebben op de landbouw en het landgebruik in het landelijk gebied. De aanpak RLN heeft een gebiedsgerichte focus, waarbij het zwaartepunt ligt op gebieden met extra uitdagingen. Dit zijn onder andere gebieden rondom kwetsbare Natura2000-gebieden, en ‘gebieden waar gewerkt moet worden aan
de vermindering van de uit- en afspoeling van nitraat, fosfaat en gewasbeschermingsmiddelen uit de landbouw naar het grondwater’. Hierbij noemt de minister specifiek grondwaterbeschermingsgebieden. Het is nog onduidelijk wat deze focus op specifieke gebieden precies inhoudt; dit moet nog worden uitgewerkt.
Om drinkwaterbronnen goed te kunnen beschermen tegen verdere verontreiniging is het van belang dat de specifieke doelen voor de verbetering van de kwaliteit van drinkwaterbronnen expliciet worden opgenomen in de aanpak RLN.
Geef de verbetering van de kwaliteit van drinkwaterbronnen prioriteit in het NPLG. Neem hiervoor de bestaande specifieke doelen op voor het tegengaan van de verontreiniging van drinkwaterbronnen. Deze doelen zijn:
- In 2025: blijvend voldoen aan de nitraatnorm van 50 mg/l in het grondwater binnen grondwaterbeschermingsgebieden (deelnemend aan de bestuursovereenkomst nitraat);
- In 2027: voldoen aan de KRW-normen in al het oppervlaktewater bestemd voor drinkwaterproductie. Daarnaast voldoen aan de GWR-normen in alle grondwaterlichamen in Nederland (dit is 50 mg/l voor nitraat; 0,1 μg/l (individuele stof) en 0,5 μg/l (som) voor bestrijdingsmiddelen);
- Continu: geen verslechtering van de waterkwaliteit in oppervlaktewater en grondwater bestemd voor drinkwaterproductie. Dit betreft bijvoorbeeld ook chloride en (zeer) zorgwekkende stoffen zoals PFAS. Op termijn verbetering van deze waterkwaliteit zodat de zuiveringsinspanning voor drinkwaterproductie kan worden verlaagd.
Er is een stevige inzet nodig om de doelen voor drinkwaterbronnen zo spoedig mogelijk alsnog te halen. In de (grondwaterbeschermings-)gebieden bij drinkwaterbronnen moeten maatregelen worden genomen waarmee de kwaliteitsdoelen kunnen worden gehaald. Daarnaast moet het Rijk ook duidelijk aangeven hoe zij het generieke (landelijke) beleid gaat aanscherpen om bij te dragen aan het halen van alle doelen, zowel bij grondwater als bij oppervlaktewater bestemd voor drinkwaterproductie.
- Geef aan hoe het generieke (landelijke) beleid wordt aangescherpt om de doelen bij drinkwaterbronnen (tijdig) te bereiken. Niet alleen bij grondwater, maar ook bij oppervlaktewater bestemd voor drinkwaterproductie;
- Zorg dat het halen van de KRW-doelen en de doelen voor nitraat en bestrijdingsmiddelen bij drinkwaterbronnen onderdeel is van de maatregelenprogramma’s voor de specifieke gebieden.
Toelating van stoffen, toezicht en handhaving
Zoals aangegeven in de rapportage van de tussenevaluatie KRW wordt een deel van de waterkwaliteitsproblemen veroorzaakt doordat de toelating van stoffen onvoldoende is afgestemd op het waterkwaliteitsbeleid. Gehanteerde normen bij de toelating van bijvoorbeeld bestrijdingsmiddelen zijn minder streng dan de normen uit de Kaderrichtlijn Water. Dit moet beter op elkaar worden afgestemd. In het algemeen is een betere doorwerking nodig van de KRW op alle relevante beleidsterreinen (oa. landbouw).
Het moet ook mogelijk zijn om bestaande toelatingen van stoffen te herzien als blijkt dat deze zorgen voor overschrijding van KRW-normen.
Naast het nemen van nieuwe maatregelen is ook meer aandacht nodig voor toezicht en handhaving van bestaande maatregelen, vooral in de omgeving van drinkwaterbronnen. Vewin pleit ervoor dat de bevoegde gezagen, en dan met name de omgevingsdiensten, hiervoor voldoende worden toegerust.
- Onderneem actie om de normen voor de toelating van stoffen, zoals voor bestrijdingsmiddelen, beter af te stemmen op de KRW-normen;
- Zorg ervoor dat bestaande toelatigen van stoffen kunnen worden herzien als deze zorgen voor structurele overschrijding van KRW-normen;
- Zet steviger in op effectief toezicht en handhaving van huidig beleid en regelgeving. Focus hierbij
op de bescherming van drinkwaterbronnen.
Waterkennis 